项目有争议就一定要撤销批复吗？来看看上海法院是怎么判的

提示:点击上方↑↑↑环评爱好者网一键关注

环评爱好者网提示您，本文核心内容主要有：

1、2012年10月，上海市环保局批复了某变电站项目环评，同意项目建设。

由于邻近变电站站址，两小区业委会向环境保护部申请行政复议，要求撤销审批，环保部作出维持《审批意见》的复议决定。

两业委会仍不服，起诉法院要求撤销审批意见。

2、环评过程中，“有72.7%的被调查对象持支持和基本支持态度，有22.9%的调查对象持反对态度，其他为无所谓或不关心的态度。持反对意见的主要是距虹杨变电站较近的居民。”。法院审查认为，环评机构开展的公众参与活动符合规定。

3、诉讼中，两业委会认为，环评机构通过扩大敏感目标的范围，稀释了主要敏感区域的公众意见。法院依据技术规范的规定，认定环评机构符合标准，不存在稀释敏感目标的情形。

4、诉讼中，两业委会认为，环评机构所参照的标准缺乏合理性；对于项目可能存在的火灾、爆炸等风险未能做出风险评估。法院认为，环评报告所依据的评价标准均为现行有效并适用于本案所涉建设项目的标准。两业委会提出的火灾、爆炸等并非建设项目环境影响评价的内容。市环保局认定各项环评评价结论合法、恰当。

5、一审法院认为，环评报告中对180份调查问卷的发放和分布、公众参与信息公示等均有明确记载，并附录了公众意见采纳或不采纳的说明。因此，环评文件编制过程中公众参与活动的开展符合法律、法规的要求。判决驳回两业委会的诉讼请求。

6、二审法院认为，环评报告制作单位以及上海市环保局开展的公众参与调查等符合《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定。判决驳回上诉，维持原判。

正文：

作者：马浩芳（上海市第二中级人民法院）

刊载：《人民司法（案例）》2015年第6期

原标题：环评审批行为中的公众参与是司法审查的重要环节

【裁判要旨】

审理因相邻关系引发的环保诉讼案件时，要着重依据《环境影响评价公众参与暂行办法》等规定，对环评审批行为，尤其是其中涉及的公众参与活动的形式、内容等进行严格审查。

案号

一审：（2013）黄浦行初字第163号

二审：（2013）沪二中行终字第576号

 【案情】

上诉人（原审原告）：上海市杨浦区正文花园（二期）业主委员会。

上诉人（原审原告）：上海市杨浦区乾阳佳园业主委员会。

被上诉人（原审被告）：上海市环境保护局。

原审第三人：国网上海市电力公司。

2012年5月14日，上海市规划和国土资源管理局核发了500kV虹杨输变电工程建设项目选址意见书，明确了该建设项目用地位置以及项目内容。

2012年6月25日，上海市环境保护局（以下简称市环保局）受理了国网上海市电力公司（以下简称电力公司）提出的500kV虹杨输变电工程环境影响报告书（以下简称环评报告）的审批申请，并在上海环境网上公示了受理信息。同日，市环保局委托上海市环境科学研究院开展500kV虹杨输变电工程环评文件的技术评估。同年7月5曰，上海市环境科学研究院向市环保局出具了500kV虹杨输变电工程环境影响报告书技术评估报告，认为环评报告符合相关环保技术标准，评价结论总体可信。市环保局组织召开专家咨询会，与会专家认为市环保局对公众反映问题的说明和处理符合有关规定；虹杨输变电项目对周边环境影响符合相关环保标准，项目不会影响周边居民的重大环境利益。市环保局经审查认为，电力公司提交的环评报告符合相关要求，拟作出批准决定，遂在上海环境网上就500kV虹杨输变电工程拟批准情况进行了公示。10月22日，市环保局作出沪环保许辐[2012]202号《关于500kV虹杨输变电工程环境影响报告书的审批意见》（以下简称《审批意见》），从环境保护角度同意该项目建设。

正文花园（二期）小区、乾阳佳园小区邻近变电站站址。正文业委会和乾阳业委会不服，向中华人民共和国环境保护部申请行政复议，要求撤销上述《审批意见》，复议机关于2013年2月1日作出维持《审批意见》的复议决定。两业委会仍不服，起诉要求撤销市环保局作出的《审批意见》的具体行政行为。

【审判】

上海市黄浦区人民法院一审经审理认为，市环保局在受理电力公司的申请后，就相关情况进行了公示，委托有关单位对电力公司提交的环境影响评价文件进行了技术评估，并组织召开了专家咨询会，在审查环评报告、技术评估报告等文件后，作出本案被诉环评审批意见，认定事实清楚，适用法律正确。经查，电力公司委托的环评文件编制单位华东电力设计院具有相应资质，符合法定要求。环评报告依据相关编制标准对涉案建设项目的电磁环境、声环境、水环境、环境空气、固废排放等环保指标进行了评价，并据此得出环评结论符合环评技术规范和法律规定的要求。两业委会主张环评报告所得出的评价结论不具有可信度，与本案有效证据反映的事实相悖，且未提供相应证据加以证明，故法院不予采纳。市环保局在环评文件审批过程中开展的公众参与活动有专家咨询会意见、网上公示信息等证据证实，根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，环评审批过程中环保部门可以通过咨询专家意见的方式开展公众参与，故市环保局所开展的公众参与活动与法不悖。环评报告中对180份调查问卷的发放和分布、公众参与信息公示等均有明确记载，并附录了公众意见采纳或不采纳的说明。因此，环评文件编制过程中公众参与活动的开展符合法律、法规的要求。此外，针对两业委会提出虹杨变电站规划违法，是市环保局未依法开展规划环评工作的主张，法院认为，本案被诉具体行政行为是建设项目的环评审批，虹杨输变电工程规划是否合法不属于本案审查范围，而且本案所涉项目为建设项目，两业委会有关应进行规划环评的主张于法无据。

上海市黄浦区人民法院依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（4）项之规定，判决驳回两业委会的诉讼请求。

两业委会不服一审判决，提起上诉。

上海市第二中级人民法院二审经审理认为，被上诉人市环保局依法具有作出本案被诉环评审批决定的职权。被上诉人市环保局受理电力公司提交的500kV虹杨输变电工程环境影响决定书的审批申请后，在上海环境网站公示了该项目的受理信息，同时委托上海市环境科学研究院对该项目的环评报告开展技术评估，又专门召开了专家咨询会，根据上海市环境科学研究院出具的技术评估报告和专家咨询会的结论，认定环评报告评价方法正确，评价结论可信，500kV虹杨输变电工程在落实环保设施及污染控制措施后，噪声、电磁场等能够满足相关技术规定的限值要求，被上诉人据此作出从环境保护角度同意该项目建设的环评审批决定，认定事实清楚，适用法律正确。根据上海市规划和国土资源管理局核发的《关于核发500kV虹杨输变电工程项目选址意见书的通知》，能够证明本案所涉项目选址符合规划要求。环评报告制作单位以及被上诉人开展的公众参与调查等符合《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定。

综上，上海市第一中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案主要争议在于以下三点：1.市环保局所作的环评审批与规划审批的关联性。2.环评报告制作过程中以及市环保局环评审批过程中所开展的公众参与是否合法。3.环评报告中相关技术标准是否符合相关环境保护法律、法规。

一、区分环评审批和规划审批系正确审理本案的前提条件

诉讼中，两业委会首先认为虹杨变电站邻近居民小区，不应当再建高压变电站项目，该建设项目规划选址错误，市环保局不考虑该项目对居民的影响作出同意建设的审批意见违法。同时，根据环境影响评价法第七条、第八条的规定，项目在规划过程中就应当制作环境影响评价报告，市环保局应当审批该项目的规划环评报告。且该项目所涉土地原属住宅用地，现增建变电站项目属于规划变更，故应当依据规划环境影响评价条例第十四条的规定，重新或补充制作规划环境影响评价报告。

环境影响评价法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。该法以第二章“规划的环境影响评价”和第三章“建设项目的环境影响评价”，分别对这两部分内容进行了规定。由这两章规定可知，建设项目环评和规划环评虽同是对环境影响作出评价，但因各自的评价对象、评价阶段、评价目的不同而有所区别。规划项目的环评系在编制土地利用规划过程中所进行的环境影响评价，而本案被上诉人市环保局系针对500kV虹杨输变电工程建设项目所作的环评审批，并非规划阶段环评审批。上诉人主张的环境影响评价法、规划环境影响评价条例中关于规划环评部分的规定显然并非本案被诉具体行政行为的直接审查依据。规划选址是环评审批的前置条件，不属于本案被诉环评审批行为的审查范围。实质上，被上诉人提交了上海市规划和国土资源管理局核发的500kV虹杨输变电工程建设项目选址意见书，该项证据已经能够证明该项目选址符合规划要求，两业委会关于该项目规划选址错误、未作规划环评的意见无事实和法律依据。

二、环评报告制作过程中以及环评审批过程中所开展的公众参与活动是否合法是本案审查重点

在环评审批行政行为中有关公众参与程序的合法性是司法审查的重要环节。依据《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见”的规定，公众参与分为两阶段，即在环评报告编制过程中和环保部门审批过程中均需要有公众参与；而公众参与的内容包括公开环评信息以及征求公众意见，即让公众既享有知情权，又能够行使参与权。法院在案件审理中，对照《环境影响评价公众参与暂行办法》等规定，严格对环评审批公众参与活动的合法性进行了审查。

1.关于环评报告制作阶段的公众参与

本案中，环评机构在接受建设单位的环评委托后，在规定期限内在上海环境热线网站公众参与平台发布了第一次环评信息公示。在取得初步环评结论后，环评机构又在上述平台发布了第二次环评信息公示，提供了环境影响报告书简写本的链接地址。同时又在项目所在地附近主要居民小区（包括正文花园和乾阳佳园）公告栏上张贴了第二次环评信息公示的公告，告知公众第二次公示网站地址及主要事项。在第二次环评信息公示期结束后，又通过发放调查意见表的形式进行了专项公众意见调查。环评机构对于项目周边公众意见调查结果作了统计，从被调查人对项目的了解程度、对现有环境状况的认同度、该项目建设是否有利于电力供应和经济发展、项目建设可能给当地造成的环境影响、对项目建设持支持和基本支持态度的百分比以及被调查人员结构等多项内容作了数据统计和调研分析；对持反对意见的被调查者一一作了回访，对回访情况作了分析说明。对收集到的反对意见逐一作出采纳与否的说明，并最终得出了公众意见调查结论：“有72.7%的被调查对象持支持和基本支持态度，有22.9%的调查对象持反对态度，其他为无所谓或不关心的态度。持反对意见的主要是距虹杨变电站较近的正文花园（二期）、乾阳佳园等居民。”以上公众参与调查的内容均在环评报告中予以详细记载。法院经审查，认为环评机构开展的上述公众参与活动符合《环境影响评价公众参与暂行办法》、市环保局制定的《关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见》的规定。

诉讼中，两业委会认为，环评机构确定的敏感目标过于广泛，受虹杨变电站影响的主要是正文花园（二期）、乾阳佳园小区，应当将两小区作为发放公众调查表的主要对象。环评机构通过扩大敏感目标的范围，稀释了主要敏感区域的公众意见。对两业委会的异议，法院依据《500kV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》2.2.4.1关于“以变电所址为中心的半径500m范围内区域为工频电场、磁场的评价范围”的规定，认定环评机构选取变电站500m范围内包括两涉诉小区在内的相关对象作为敏感目标，符合上述行业强制性标准，不存在稀释敏感目标的情形。结合环评报告载明的公众意见调查对象汇总表，该表客观反映了所有被调查对象的姓名、年龄、性别、文化程度、职业、住址以及所持意见等信息，能够证明环保机构将涉诉的两小区纳入了敏感目标。环评报告还专门就虹杨变电站区域公众调查意见作了统计分析，故两业委会的上述主张不成立。

2.关于环评审批阶段的公众参与

市环保局受理电力公司申请后，在上海环境网站上公告了环评报告受理的相关信息，公众可以通过网上留言或者信函的形式对建设项目以及环评报告提出意见和建议。市环保局对居民反馈的信息作了整理归纳，并提出了采纳与否的意见。另通过委托技术评估、召开专家咨询的方式开展公众参与。

诉讼中，两业委会认为市环保局应当通过专家库随机抽选专家，而非以邀请专家的方式召开专家咨询会，并认为还应当召开座谈会、论证会、听证会。根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第十三条第三款的规定，环境保护行政主管部门根据本条第一款规定的方式公开征求意见后，对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见。可见，座谈会、论证会、听证会并非法定强制性公众参与方式，市环保局以专家咨询方式开展公众参与并不违法，且相关法律、法规亦没有对专家咨询会的专家召集方式作出规定，故法院对于两业委会的上述主张未予采纳。

三、环评报告涉及的相关技术标准是否符合环境保护法律、法规

诉讼中，两业委会认为，环评机构所参照的工频电场强度、工频磁场强度、无线电干扰等标准缺乏合理性，还应当依据《电场、磁场、电磁场防护规定》（征求意见稿）进行审查；对噪声评价标准应当依据《城市区域环境噪声标准》，而非《工业企业厂界环境噪声排放标准》；对于项目可能存在的火灾、爆炸等风险未能做出风险评估。

对此，法院梳理了相关国家标准和行业标准后认为，环评报告所依据的《500kV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》以及涉及电磁场、声环境、水环境等方面的评价标准均为现行有效并适用于本案所涉建设项目的标准。两业委会主张的《城市区域环境噪声标准》已经失效，而《电场、磁场、电磁场防护规定》（征求意见稿）尚未正式颁布实施。另环评报告设有环境风险评价专章，已经对项目的环境风险作出了评价，因环评机构系依据《环境影响评价技术导则》确立评价内容，故两业委会提出的火灾、爆炸等并非建设项目环境影响评价的内容。综合以上审查内容，市环保局认定环评报告对于工频电、磁场、噪声等各项环评评价结论合法、恰当。

（来源：《人民司法（案例）》 行政法 环评爱好者网综合）

附相关链接（点击可查看）：

环评爱好者网

长按二维码识别·即刻关注

环评爱好者网微信关注环评行业资讯、政策、标准、技术和考试等最新动态，传播环评业界信息，打造最有影响力的环评行业微信服务平台。投稿请发送至QQ：553978613。

热点链接：

请点击左下角“阅读原文”查看垂改意见全文：